自總理今年在政府工作報告中提出推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新以來，企業(yè)創(chuàng)新熱情高漲。與此同時，高新技術(shù)企業(yè)享受優(yōu)惠政策的備案類審批事項全部取消，除高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定外，其他優(yōu)惠政策辦理事項在稅務(wù)機關(guān)均改為即辦類業(yè)務(wù)。
編者按
自總理今年在政府工作報告中提出推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新以來，企業(yè)創(chuàng)新熱情高漲。與此同時，高新技術(shù)企業(yè)享受優(yōu)惠政策的備案類審批事項全部取消，除高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定外，其他優(yōu)惠政策辦理事項在稅務(wù)機關(guān)均改為即辦類業(yè)務(wù)。在此背景下，高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策會不會被濫用，稅務(wù)機關(guān)如何有效監(jiān)管等問題凸顯出來。
10月21日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定了包括三項完善研發(fā)費用加計扣除政策在內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策，推動企業(yè)加大研發(fā)力度。得悉此消息，河南省鄭州市國稅局政策法規(guī)處處長景建敏感到肩頭的擔(dān)子又重了：一面是高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠不斷加碼，另一面是違規(guī)享受相關(guān)優(yōu)惠的企業(yè)越來越多，如何將稅收優(yōu)惠政策落實到位？
一個基層反映
有IT企業(yè)將軟件銷售“變臉”為技術(shù)轉(zhuǎn)讓
前不久，鄭州市國稅局政策法規(guī)處接到市高新區(qū)國稅局一個情況反映：有幾家IT企業(yè)涉嫌利用有關(guān)文件規(guī)定，通過簽訂技術(shù)開發(fā)合同的方式，把軟件銷售行為的經(jīng)營性質(zhì)變成技術(shù)轉(zhuǎn)讓，達(dá)到免繳增值稅的目的。
鄭州市國稅局立即派人到高新區(qū)國稅局和相關(guān)企業(yè)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分高新技術(shù)企業(yè)中的“營改增”企業(yè)免稅備案時提交的技術(shù)開發(fā)合同有明顯疑點，存在利用政策漏洞規(guī)避稅收的嫌疑。
根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于將鐵路運輸、郵政業(yè)納入營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2013〕106號）中《營業(yè)稅改征增值稅試點過渡政策的規(guī)定》第一條第四款規(guī)定，試點納稅人提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)免征增值稅。而根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于軟件產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財稅〔2011〕100號）第一條第一款規(guī)定，增值稅一般納稅人銷售其自行開發(fā)生產(chǎn)的軟件產(chǎn)品，按17%稅率征收增值稅后，對其增值稅實際稅負(fù)超過3%的部分實行即征即退政策。由于企業(yè)的技術(shù)開發(fā)合同由省科技部門認(rèn)定，免稅備案登記由基層稅務(wù)機關(guān)直接辦理，一些企業(yè)便想法取得技術(shù)開發(fā)合同認(rèn)定，以簽訂技術(shù)開發(fā)合同的方式，把軟件銷售行為變?yōu)榧夹g(shù)轉(zhuǎn)讓行為，規(guī)避增值稅納稅義務(wù)。
某軟件公司去年初與鄭州多家醫(yī)院簽訂了掛號收費管理系統(tǒng)技術(shù)開發(fā)項目，該公司是高新技術(shù)企業(yè)，也是“營改增”試點企業(yè)，企業(yè)以向外提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)開發(fā)為由向高新區(qū)國稅局提出了免征增值稅申請。而在免稅備案登記時，稅務(wù)人員發(fā)現(xiàn)：該公司提供的多份技術(shù)開發(fā)合同中，項目除醫(yī)院名稱不同外，內(nèi)容均為A（B）醫(yī)院掛號收費管理系統(tǒng)。當(dāng)稅務(wù)人員質(zhì)疑企業(yè)是否開發(fā)一款軟件向多家醫(yī)院銷售時，企業(yè)予以否認(rèn)，并向稅務(wù)機關(guān)出示了省科技部門已給予技術(shù)合同認(rèn)定登記的文書。由于稅務(wù)機關(guān)沒有審核技術(shù)合同的職能和鑒定技術(shù)開發(fā)的能力，稅務(wù)人員只得為該公司辦理了免征增值稅備案。事后，稅務(wù)人員向有關(guān)信息部門求教得知，A公司的多份軟件內(nèi)部架構(gòu)相同，僅在操作界面上更換了醫(yī)院名稱。
某IT公司今年3月與某市12個縣（區(qū)）的國土資源部門簽訂了開發(fā)農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證系統(tǒng)合同。辦理免稅備案時，稅務(wù)人員發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供的合同上，除合同名稱中縣（區(qū)）的稱謂有區(qū)別外，12份合同內(nèi)容一致且編號相連，委托方為某市國土局1－12分局，且科技部門認(rèn)定文書上顯示為同一人在同一天完成審核并確認(rèn)批復(fù)。盡管稅務(wù)人員認(rèn)為企業(yè)涉嫌以同一軟件向多家服務(wù)單位銷售，但面對科技部門的認(rèn)定文書，只能暫按技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為給企業(yè)辦理了免增值稅業(yè)務(wù)，涉及技術(shù)交易額237.6萬元。
調(diào)查人員了解發(fā)現(xiàn)，這種“變臉”行為正在被越來越多的企業(yè)效仿。
拔出蘿卜帶出泥
高新企業(yè)存在多種濫用稅收優(yōu)惠問題
鄭州市國稅局隨即展開深入調(diào)查，沒想到拔出蘿卜帶出泥，有關(guān)高新技術(shù)企業(yè)的更多稅收問題進(jìn)入調(diào)查人員的視野。
為鼓勵高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，科技部、財政部、國家稅務(wù)總局2008年4月聯(lián)合出臺《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》（國科發(fā)火〔2008〕172號），規(guī)定“在國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)持續(xù)進(jìn)行研究開發(fā)與技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，形成企業(yè)核心自主知識產(chǎn)權(quán)，并以此為基礎(chǔ)開展經(jīng)營活動”的高新技術(shù)企業(yè)可申請享受稅收優(yōu)惠政策。
2008年12月10日，國家稅務(wù)總局印發(fā)《企業(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法（試行）》（國稅發(fā)〔2008〕116號）規(guī)定，企業(yè)從事《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》和國家發(fā)改委等部門公布的《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南（2007年度）》規(guī)定項目的研究開發(fā)活動，其在一個納稅年度中實際發(fā)生的下列費用支出，允許在計算應(yīng)納稅所得額時按照規(guī)定實行加計扣除。其中包括新產(chǎn)品設(shè)計費、新工藝規(guī)程制定費以及與研發(fā)活動直接相關(guān)的技術(shù)圖書資料費、資料翻譯費；在職直接從事研發(fā)活動人員的工資、薪金、獎金、津貼、補貼；專門用于研發(fā)活動的軟件、專利權(quán)、非專利技術(shù)等無形資產(chǎn)的攤銷費用等。對企業(yè)共同合作開發(fā)的項目，凡符合上述條件的，由合作各方就自身承擔(dān)的研發(fā)費用分別按照規(guī)定計算加計扣除。
該辦法自實施以來，在引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用。全國高新技術(shù)企業(yè)已從2008年底的1.56萬家增長到了2014年底的7.6萬家，國家高新區(qū)的生產(chǎn)總值已占到全國的10.4%。但問題也悄然出現(xiàn)。
“我們在查看高新區(qū)一些企業(yè)的申報資料時發(fā)現(xiàn)，不少研發(fā)費用的歸集存在問題，存在濫用稅收優(yōu)惠政策的嫌疑。”鄭州市國稅局政策法規(guī)處處長景建敏說。他向記者透露了幾個案例。
A科技公司的一項新產(chǎn)品研發(fā)項目，竟由公司辦公室等一些行政部門的負(fù)責(zé)人兼任研發(fā)人員，部分研發(fā)人員的年均工資比生產(chǎn)工人工資高出近10倍，這些高額薪酬都?xì)w入了研發(fā)費用。
B研究設(shè)計院與其下屬的C機械公司均為高新技術(shù)企業(yè)，在兩家關(guān)聯(lián)企業(yè)申報的研發(fā)人員名單中，經(jīng)核實發(fā)現(xiàn)有20余人屬重復(fù)人員，這些人員的薪酬在兩家企業(yè)均被列入研發(fā)費用。
D公司在一項水利技術(shù)研發(fā)中，專家評審費竟占到項目研發(fā)總費用的近1/4。
E公司進(jìn)行的研發(fā)活動既有符合高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定的項目，也有不符合高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定的傳統(tǒng)改造、升級換代等項目，企業(yè)在研發(fā)費用歸集和財務(wù)核算上存在混淆處理的問題。
詢問其中原因，一些企業(yè)給出了解釋。A科技公司財務(wù)負(fù)責(zé)人李某說，由于實際工作中很難分清兼職高管的哪些報酬與研發(fā)活動有關(guān)，為方便財務(wù)核算，就將這些人員的薪酬全部計入了研發(fā)費用。B研究設(shè)計院研發(fā)中心負(fù)責(zé)人張某稱，與下屬公司聯(lián)合開發(fā)新產(chǎn)品是企業(yè)的研發(fā)慣例，公司對具備研發(fā)能力的人員往往整合使用，有時也外聘專家參與。由于雙方
財務(wù)獨立核算，可能會導(dǎo)致出現(xiàn)研發(fā)費用歸集上重復(fù)核算的現(xiàn)象。
企業(yè)打“擦邊球”
稅務(wù)機關(guān)時常心存疑慮但又無從下手
“上述企業(yè)中絕大多數(shù)存在利用政策漏洞打‘擦邊球’的問題。”高新區(qū)國稅局稅政科工作人員小高對記者說。
鄭州市國稅局所得稅處處長、具有律師資格的張紅軍表示，企業(yè)打擦邊球，有企業(yè)主觀上的避稅因素，也與稅務(wù)機關(guān)的管理局限性有關(guān)。
據(jù)分析，《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理工作指引》要求高新技術(shù)企業(yè)研究開發(fā)費用要設(shè)置認(rèn)定專用和輔助核算賬目，并提供相關(guān)憑證及明細(xì)表。但由于一些認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏判定細(xì)則，部分企業(yè)在研發(fā)費用的歸集上打起政策擦邊球：有的企業(yè)高管身兼數(shù)職，至于其是否具備科研技能以及是否參與了研發(fā)活動，稅務(wù)機關(guān)難以判斷。企業(yè)如將兼職高管的費用統(tǒng)統(tǒng)歸入研發(fā)費用，就有悖于“與研究相關(guān)的直接費用允許加計扣除”的政策規(guī)定了。有的企業(yè)外聘人員搞研發(fā)，對于外聘人員是否符合政策規(guī)定的“到崗183天”的時間要求，稅務(wù)機關(guān)也難以準(zhǔn)確判斷。有的企業(yè)既生產(chǎn)也研發(fā)，對于企業(yè)研發(fā)投入是否符合規(guī)定比例，稅務(wù)機關(guān)也很難判斷。如某超硬材料企業(yè)生產(chǎn)和研發(fā)都使用同一種價格昂貴的頂錐及合金材料，由于稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)管已由事前備案審核改為事后管理服務(wù)，稅務(wù)人員只能被動地就企業(yè)的會計核算、相關(guān)原始憑證等資料進(jìn)行復(fù)核，無法準(zhǔn)確區(qū)分哪些是用于研發(fā)的，哪些是用于生產(chǎn)的。
不過，張紅軍強調(diào)，企業(yè)這類違規(guī)籌劃存在巨大風(fēng)險，一旦被確認(rèn)為偷稅，根據(jù)政策規(guī)定，不但會被作出補稅、處罰決定，而且還會被取消高新技術(shù)企業(yè)資格。他建議企業(yè)還是認(rèn)真按照規(guī)定正確核算。
避免稅收優(yōu)惠濫用
稅務(wù)機關(guān)需要與其他部門牽手合作
“在減政放權(quán)的背景下，要避免高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠被濫用，稅務(wù)機關(guān)必須在加強后續(xù)管理與服務(wù)上不斷探索，除了事前服務(wù)和事后監(jiān)管外，還要與其他部門建立協(xié)作機制。”鄭州市國稅局總會計師王燁說。
在高新區(qū)國稅局局長郅建平看來，雖然高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定和管理涉及多個部門，而企業(yè)一旦被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，所涉及優(yōu)惠主要體現(xiàn)在稅收方面，稅務(wù)機關(guān)成為落實高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠政策的主體和最后一道防線，責(zé)任重大。從實際來看，稅務(wù)機關(guān)在加強內(nèi)部管理的同時，亟須與各相關(guān)部門加強協(xié)作。他說，鉆政策空子將軟件銷售變?yōu)榧夹g(shù)轉(zhuǎn)讓的案例就很能說明問題。
郅建平表示，由于企業(yè)的技術(shù)開發(fā)合同由省科技部門認(rèn)定，免稅備案登記由基層稅務(wù)機關(guān)辦理，即使稅務(wù)機關(guān)發(fā)現(xiàn)技術(shù)合同有問題也無權(quán)更改。在目前“依靠企業(yè)自主申報、中介機構(gòu)審計、職能部門確認(rèn)”的認(rèn)定模式下，稅務(wù)機關(guān)更多的是通過強化風(fēng)險防控、嚴(yán)格政策把關(guān)、強化事后評估等方式來保證優(yōu)惠政策的落實，未來還需要逐步建立起成熟的部門監(jiān)督和協(xié)作機制。今年6月國家稅務(wù)總局發(fā)布的《稅收減免管理辦法》公告（2015年第43號），為加強相關(guān)減免稅業(yè)務(wù)的部門協(xié)作提供了政策依據(jù)。但在實際工作中，哪些條件的變化需提請認(rèn)定機構(gòu)復(fù)核，提請復(fù)核應(yīng)履行哪些程序和手續(xù)，如何提請認(rèn)定機構(gòu)復(fù)審等，都需進(jìn)一步明確。
鄭州市國稅局所得稅處處長張紅軍則建議相關(guān)方面進(jìn)一步細(xì)化各部門在高新技術(shù)企業(yè)推薦、認(rèn)定、管理、取消及相關(guān)事項審核中的責(zé)任與要求，同時在省級層面建立部門信息交流協(xié)作機制，加強對高新技術(shù)企業(yè)的后續(xù)監(jiān)管。
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